Một trong những câu hỏi quan trọng đó là ai là người sản sinh ra các đạo luật (liên bang) ở Hoa Kỳ? Bài viết dưới đây của TS. Nguyễn Văn Cương – Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp sẽ giải đáp phần nào câu hỏi này, đồng thời giúp độc giả hiểu sơ lược về quy trình làm luật và sự tham gia của công chúng vào việc tạo ra luật pháp tại Hoa Kỳ.

Tóm tắt bài viết:

  • Khái quát về quy trình xây dựng luật
  • 6 bước cơ bản trong quy trình xây dựng một đạo luật liên bang
  • 4 cách Tổng thống lựa chọn ứng xử khi nhận dự luật từ Quốc hội chuyển qua

Quoc-hoi-My

Khái quát về quy trình làm luật tại Hoa Kỳ

Ở Hoa Kỳ, sáng kiến pháp luật có thể đến từ bất cứ đâu (trong đó phía Tổng thống và ngành Hành pháp đóng vai trò rất quan trọng), nhưng quyền trình dự án luật chính thức trước Hạ viện hoặc Thượng viện chỉ thuộc về thành viên của Quốc hội. Tổng thống không có quyền trực tiếp trình Quốc hội dự án Luật, mà chỉ có thể trình gián tiếp thông qua thành viên của Quốc hội (thông thường, Tổng thống chỉ thực hiện việc này khi đã tham vấn rất kỹ với Lãnh đạo Quốc hội). Việc soạn thảo các dự án luật thường do nhân viên giúp việc của các Nghị sỹ thực hiện cùng với sự trợ giúp của những tổ chức, cá nhân thực hiện công việc vận động hành lang, các chuyên gia phân tích chính sách của Quốc hội Hoa Kỳ.

Một dự án luật (do ít nhất một nghị sỹ bảo trợ) muốn được chính thức ban hành thường phải trải qua sự thảo luận, biểu quyết thông qua ở cả Hạ viện và Thượng viện và không bị Tổng thông phủ quyết (veto). Tuy nhiên, từ thời điểm nghị sỹ trình dự thảo luật đến thời điểm dự thảo luật được một viện Quốc hội thông qua là cả một quá trình gian nan. Ít nhất, dự án luật phải trải qua công đoạn nghiên cứu công phu của các ủy ban có liên quan của Quốc hội.

Mỗi năm, gần chục ngàn dự án luật được các nghị sỹ đệ trình trước Lưỡng viện Quốc hội. Tuy nhiên, số dự án luật được chính thức thông qua chỉ vào khoảng 125-400. Ví dụ, năm 2009, trong số hơn 9000 dự án luật được đệ trình, chỉ có 125 dự án luật được chính thức ký bởi Tổng thống để trở thành luật. Điều đó hàm ý rằng, để một dự án luật được «sống sót», các lý do để ngăn chặn sự thông qua của dự án luật, dù là lý do chính trị hay lý do kỹ thuật (như dự luật kém chất lượng, không khả thi v.v.) thường phải được vượt qua. Nói cách khác, để một dự luật được thông qua một cách thành công, sự đầu tư của chủ thể bảo trợ và ủng hộ dự án luật phải rất lớn và công phu, trong đó có sự đầu tư cho việc lý giải về tính cấp thiết của việc ban hành đạo luật, đánh giá những tác động và ích lợi của dự án luật khi thông qua mang lại cho quốc gia v.v. Trên thực tế, những dự án luật do phía hành pháp chuẩn bị, thường có tỷ lệ thông qua khá cao. Tùy sự đầu tư và kỹ năng xây dựng ưu tiên lập pháp của các đời tổng thống mà tỷ lệ dự án luật phía hành pháp sáng kiến, bảo trợ có thể khác nhau, nhưng thông thường, những năm đầu tiên của mỗi nhiệm kỳ tổng thống, tỷ lệ thông qua này có thể lên tới trên 80% (những năm sau đó, có khi tỷ lệ chỉ đạt khoảng trên 40%).

Điều cần lưu ý nữa là, Tổng thống tuy không có quyền trực tiếp đệ trình dự án luật trước lưỡng viện Quốc hội, nhưng với tư cách là lãnh đạo có uy tín hàng đầu trong Đảng của mình, Tổng thống có thể ảnh hưởng rất lớn tới chương trình lập pháp của Quốc hội. Thêm vào đó, với việc thực hiện quyền phủ quyết – một quyền hiến định của Tổng thống, Tổng thống có khả năng phủ quyết những đạo luật mà mình thấy sự thi hành là không khả thi hoặc không đảm bảo tính hợp hiến, không phù hợp với lợi ích quốc gia hoặc việc thực hiện quyền hành pháp của mình. Thực tế cho thấy, khi một dự án luật đã bị Tổng thống phủ quyết, khả năng Quốc hội thảo luận lại để thông qua với số phiếu tối thiểu 2/3 là rất khó khăn. Cụ thể, dưới thời tổng thống Franklin Roosevelt, ông thực hiện 635 lần phủ quyết thì chỉ có 9 lần bị Quốc hội thảo luận lại để thông qua thành công đạo luật đó. Với tổng thống Reagan, ông đã phủ quyết 78 lần nhưng chỉ có 9 lần Quốc hội bỏ phiếu ngược thành công. Với tổng thống Bush (cha), ông phủ quyết 46 lần thì chỉ 1 lần Quốc hội bỏ phiếu ngược thành công. Với tổng thống Bill Clinton, ông phủ quyết 34 lần thì chỉ có 2 lần Quốc hội bỏ phiếu ngược thành công. Với tổng thống Bush (con), trong 10 lần phủ quyết, thì chỉ có 2 lần Quốc hội bỏ phiếu ngược thành công. Những số liệu và dữ liệu kể trên cho thấy rằng, ngay cả trong chính thể Tổng thống, hoạt động lập pháp vẫn đòi hỏi một sự đồng thuận rất cao của cả 2 ngành là ngành lập pháp và hành pháp.

Những bước cơ bản trong quy trình xây dựng một đạo luật liên bang Hoa Kỳ

Bước 1:  Khởi thảo ý tưởng xây dựng luật

Ý tưởng xây dựng 1 đạo luật nào đó có thể có bởi bất cứ ai nhưng chỉ nghị sỹ mới có quyền chính thức đề xuất 1 dự luật trước hạ viện hoặc thượng viện. Nghị sỹ có thể đệ trình dự luật bất cứ khi nào người này muốn miễn là Quốc hội đang trong thời kỳ hoạt động. Đạo luật chúng ta nói ở đây là dự luật công – ảnh hưởng tới công chúng nói chung, chứ không phải là dự luật tư chỉ ảnh hưởng tới một cá nhân hoặc tổ chức cụ thể.

Khi nghị sỹ thấy ý tưởng nào đó có thể xây dựng thành luật, nghị sỹ phải viết ý tưởng đó thành một dự luật và chính thức đệ trình với tư cách là người bảo trợ. Họ thường bảo trợ dự luật quan trọng tới bản thân mình hoặc tới cuộc sống của cử tri mà họ đại diện. Người bảo trợ phải gắng thuyết phục người khác về tầm quan trọng của dự luật mình bảo trợ để dự luật có thể được thông qua. Trong thực tế, có nhiều trường hợp, nhiều nghị sỹ cùng bảo trợ một dự án luật và khi đó họ trở thành người đồng bảo trợ.

Mặc dù ở Hoa Kỳ không có một đơn vị chuyên trách giúp các nghị sỹ soạn thảo các dự án luật trình ra Quốc hội kiểu Văn phòng soạn luật ở Anh và nhiều nước theo hệ thống luật án lệ (common law) khác như Úc, Canada, Singapore, Malaysia v.v. tuy nhiên, có rất nhiều luật sư chuyên hành nghề soạn thảo luật chuyên nghiệp (professional drafters) làm việc tại các cơ quan cung cấp dịch vụ lập pháp thuộc Quốc hội Hoa Kỳ, làm việc cho văn phòng của các vị dân biểu (nghị sỹ), hoặc làm việc cho các cơ quan của chính phủ Hoa Kỳ hoặc các nghiệp đoàn, hiệp hội ở Hoa Kỳ. Họ có kỹ năng soạn thảo luật rất chuyên nghiệp. Khi tiến hành công việc soạn thảo, các luật sư soạn thảo luật chuyên nghiệp phải lưu ý tới những kỹ năng cơ bản như: (1) phải xác định rõ đối tượng hướng tới khi truyền đạt thông tin bằng việc soạn thảo luật; (2) phải thu thập được các cứ liệu thực tế, các bằng chứng thực tế ủng hộ việc xây dựng các quy định của luật; (3) phải nắm rõ được các quy định pháp luật có liên quan (gồm cả luật nội dung, luật thủ tục, luật về cách giải thích quy định pháp luật và các yêu cầu về đạo đức); (4) biết cách phân loại, tổ chức, sắp xếp các nội dung của dự án luật; (5) soạn thảo một cách cẩn trọng (với sự rõ ràng cần thiết, chọn lựa ngôn ngữ phù hợp); (6) kiểm chứng tính khả thi của từng quy định của dự án luật.

Dự luật được đề xuất chính thức bằng cách bỏ vào một cái hộp ở trước cửa phòng họp của Hạ viện (với trường hợp đệ trình dự luật ở thượng viện thì người bảo trợ nộp dự thảo đó cho nhân viên Thư ký Thượng viện hoặc công bố công khai trong phiên họp Thượng viện). Sau đó, dự luật sẽ được đánh số bởi thư ký của Chủ tịch Hạ viện.

Bước 2: Chính thức giới thiệu 1 dự luật

Sau khi chính thức đệ trình, mọi dự luật đều được trải qua phiên đọc đầu tiên (first reading) bằng thủ tục đơn giản là tên của dự luật sẽ được chủ tọa đọc tại phiên họp toàn thể Hạ viện. Sau đó dự luật được Chủ tịch Hạ viện chuyển cho Ủy ban chuyên môn của Hạ viện (Hạ viện có 19 ủy ban như vậy trong khi Thượng viện có 16 ủy ban) để xem xét, hoàn thiện. Lúc này dự luật bước vào giai đoạn ủy ban.

Bước 3. Giai đoạn Ủy ban (và tiểu Ủy ban)

Trong giai đoạn ủy ban này, Ủy ban có quyền xem xét, điều chỉnh nội dung của dự án luật. Mọi việc bổ sung vào dự án luật đều phải được các thành viên ủy ban thảo luận và bỏ phiếu thông qua.

Đây cũng là giai đoạn mà sự tham gia của công chúng vào quá trình xây dựng luật ở Hoa Kỳ được thể hiện rõ nét nhất. Đây cũng là giai đoạn mà sự tham gia của các Bộ/cơ quan bên ngành hành pháp vào quá trình xây dựng luật được thực hiện. Cụ thể, trước khi Ủy ban ra các quyết định liên quan đến số phận của dự án luật, một trong những hành động đầu tiên mà Ủy ban thực hiện đó là gửi bản Dự thảo tới Văn phòng kiểm toán hoạt động của Chính phủ (The Government Accountability Office) để yêu cầu Văn phòng này cung cấp một báo cáo chính thức quan điểm của Văn phòng về tính cần thiết của dự án luật. Ủy ban cũng đồng thời gửi tới các Bộ, cơ quan thuộc ngành Hành pháp để tham vấn ý kiến. Các bộ, cơ quan được tham vấn ý kiến đều phải chuẩn bị ý kiến về Dự án luật. Tuy nhiên, ý kiến của họ được gửi trước cho Văn phòng quản lý và ngân sách của Nhà Trắng (the Office of Management and Budget) để Văn phòng này xem xét xem các bình luận/báo cáo của các Bộ, cơ quan thuộc ngành Hành pháp có phù hợp với đường lối chung của Nhà Trắng (Tổng Thống) không. Nếu không thấy có vấn đề gì, ý kiến của các Bộ, cơ quan thuộc ngành Hành pháp sẽ được gửi sang cho Ủy ban đang xem xét về Dự án luật.

Ủy ban cũng có quyền quyết định sẽ không cho dự luật đi tiếp khi thấy dự luật là không cần thiết hoặc không phù hợp. Đây là thẩm quyền đặc biệt mà các Ủy ban ở các nước theo chính thể đại nghị không có được.

Nếu ủy ban thấy cần tiếp tục ủng hộ dự luật, Ủy ban sẽ gửi dự luật cho một tiểu ủy ban để xem xét chi tiết và kỹ lưỡng hơn. Trong giai đoạn tiểu ủy ban này, Tiểu ủy ban sẽ tiến hành nghiên cứu nội dung dự án luật từ nhiều khía cạnh bằng cách mở các phiên điều trần, mời các chủ thể có liên quan gồm: các chuyên gia, những người chịu sự tác động của dự án luật, những người tán thành và những người phản đối tới để nghe họ trình bày quan điểm. Sau đó Tiểu ủy ban có thể đề xuất hoàn thiện dự án luật hoặc không chấp nhận dự án luật (khi coi dự án luật là không cần thiết hoặc không phù hợp). Nếu Tiểu ủy ban chấp nhận dự án luật, Tiểu ủy ban hoàn thiện (sửa đổi, bổ sung, gia cố thêm) và có báo cáo gửi Ủy ban đầy đủ để bỏ phiếu chấp thuận hay không chấp thuận. Nếu được chấp nhận, Ủy ban phải hoàn thiện Báo cáo về dự án luật, nêu rõ mục đích và các nội dung của Dự án luật để gửi cho toàn thể Hạ viện xem xét.

Một điều khá đặc sắc là, trong giai đoạn Ủy ban xem xét và hoàn thiện dự thảo luật, Ủy ban có quyền buộc tổ chức, cá nhân nhất định phải cung cấp văn bản, tài liệu cần thiết phục vụ các quyết định của Ủy ban liên quan đến đạo luật (quyền ra lệnh subpoena) hoặc buộc cá nhân nhất định phải tham dự phiên điều trần của Ủy ban để cung cấp chứng cứ về các nội dung liên quan tới dự án luật. Việc ra lệnh subpoena do tập thể Ủy ban quyết định (trong phiên họp có đa số thành viên Ủy ban có mặt) hoặc đôi khi cũng có thể ủy quyền cho Chủ tịch Ủy ban quyết định.

Các phiên họp của Ủy ban để thảo luận, cho ý kiến hoàn thiện các dự thảo luật đều phải tổ chức công khai và công chúng được quyền đăng ký tham dự tự do (ngoại trừ Ủy ban ra quyết định chỉ tổ chức phiên họp kín).

Nếu dự án luật có nội dung quan trọng, tác động tới lợi ích của các nhóm đối tượng có liên quan khác nhau, Ủy ban có thể tổ chức các phiên điều trần công khai (public hearings). Khi quyết định tổ chức phiên điều trần này, Chủ tịch Ủy ban phải công bố công khai lịch trình của phiên điều trần trước ít nhất 1 tuần để công chúng và các đối tượng liên quan biết, đăng ký tham dự (trừ trường hợp Ủy ban biểu quyết tập thể quyết định cần tổ chức phiên điều trần sớm hơn).

Phiên điều trần, về nguyên tắc, được tổ chức công khai, ngoại trừ các phiên điều trần mà Ủy ban cho rằng việc tiết lộ các thông tin ở phiên điều trần có thể gây nguy hiểm về an ninh quốc gia hoặc vi phạm luật pháp (thì sẽ được họp kín).

Như vậy, có thể thấy, giai đoạn Ủy ban có mục tiêu làm rõ tính cần thiết, mục đích, ích lợi, tác động tiềm năng và tính khả thi của dự thảo luật. Để tổ chức công việc nghiên cứu, xem xét các dự án luật này, ngoài việc nghiên cứu với sự hỗ trợ của nhiều chuyên gia phân tích chính sách ở Quốc hội, các Ủy ban còn tổ chức các phiên điều trần công khai để tạo điều kiện cho các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự án luật có cơ hội bày tỏ quan điểm của mình về dự án luật. Tuyệt đại đa số dự án luật không «sống sót» qua giai đoạn nghiên cứu của Ủy ban. Kết thúc quá trình nghiên cứu, Ủy ban sẽ ra báo cáo theo một trong các hướng sau: (1) không cho phép dự luật tiếp tục được đưa ra xem xét, (2) cho phép nhưng đề nghị sửa đổi, hoặc (3) cho phép dự án luật đi tiếp và không cần sửa đổi. Nếu đề xuất dự án luật tiếp tục được đưa ra Quốc hội xem xét, báo cáo của Ủy ban phải có đủ các thông tin như: (1) mô tả về nội dung của dự án luật; (2) nêu rõ mục đích của việc ban hành dự án luật; (3) tác động của dự án luật khi được thông qua lên hệ thống pháp luật hiện hành (thay thế, sửa đổi, bổ sung quy định trong văn bản nào); (4) tác động dự kiến của dự án luật lên các đối tượng có liên quan; (5) dự toán chi phí thực thi luật hàng năm và trong 5 năm tới.

Bước 4. Cân nhắc bởi toàn thể hạ viện

Trong giai đoạn này, trước hết hạ viện dành thời gian để thảo luận bản dự thảo luật do Ủy ban đệ trình và báo cáo kèm theo về dự án luật.

Sau phiên thảo luận này, Dự luật được xem xét chi tiết theo từng điều khoản. Sự xem xét này được gọi là Phiên đọc lần 2 (second reading), tại đây, các đề xuất sửa đổi, bổ sung Dự luật được đưa ra. Sau đó Dự luật bước vào phiên đọc thứ ba (third reading) và chuẩn bị bỏ phiếu ở Hạ viện.

Bước 5. Bỏ phiếu ở hạ viện

Dự luật được bỏ phiếu bằng cách nói: đồng ý (yea) (phiếu thuận) hoặc không đồng ý (nay) (phiếu chống) hoặc “tôi có mặt” (present) (tức là bỏ phiếu trắng). Nếu dự luật đạt được đa số phiếu của Hạ viện, Dự luật sẽ được chuyển sang Thượng viện và quy trình xem xét lại bắt đầu từ đầu (tức là trải qua các bước như: chính thức giới thiệu trước thượng viện, chuyển tiếp tới giai đoạn xem xét ở Ủy ban, thảo luận thông qua ở thượng viện).

Bước 6: Giai đoạn ở thượng viện và việc lập Ủy ban liên hợp

Trong giai đoạn này, Dự luật lại được chuyển cho Ủy ban của thượng viện (và tiểu ban của Thượng viện). Thông thường, kết thúc hoạt động này, với những dự luật được chấp thuận đưa ra bỏ phiếu ở thượng viện, Dự luật sẽ có nội dung và ngôn ngữ thể hiện rất khác với dự luật đã được thông qua ở Hạ viện.

Nếu dự luật được thượng viện thông qua mà khác với dự luật hạ viện đã thông qua, hai viện phải thành lập một ủy ban liên hợp (Conference Committee) mang tính lâm thời để cân nhắc sự khác biệt này, tìm cách đồng thuận hóa nội dung của dự án luật. Ủy ban liên hợp này thường được gọi là “Quốc hội thứ ba” (Third House of Congress) bởi nó đóng vai trò giải quyết những bế tắc, những bất đồng giữa hạ viện và thượng viện trong quá trình xây dựng đạo luật. Ủy ban này sẽ do Chủ tịch Hạ viện và người chủ tọa Thượng viện (Senate presiding officer) thống nhất thành lập, chọn lựa thành viên từ cả hạ viện và thượng viện (thường mỗi viện sẽ cử khoảng 7 đến 11 thành viên tham gia). Ủy ban này tiến hành hoạt động bằng các phiên họp (có thể 1 phiên họp hoặc nhiều phiên họp) và phải xây dựng được báo cáo đề xuất về phương án mà cả lưỡng viện chấp thuận về dự luật. Sau khi báo cáo này được gửi lại cho lưỡng viện và được lưỡng viện chấp thuận thì ủy ban sẽ tự động giải tán. Ủy ban liên hợp hoạt động theo nguyên tắc tập thể và biểu quyết theo đa số. Ủy ban này chỉ cân nhắc những điểm bất đồng của hai viện về dự luật để tìm giải pháp dung hòa. Những điểm đã được cả hai viện chấp thuận thì ủy ban không được xem xét. Nếu trong vòng 10 ngày làm việc kể từ khi lập Ủy ban mà các bên vẫn chưa đạt được bất cứ sự đồng thuận nào liên quan tới giải pháp dung hòa, Ủy ban mới có thể sẽ được thành lập để đảm nhận thay vai trò của Ủy ban lâm thời cũ, nhằm đảm bảo quá trình xây dựng luật thoát được những điểm “nghẽn”.

Cho tới khi, dự luật được đồng thuận của cả Hạ viện và Thượng viện dưới hình thức tuyệt đối giống nhau, dự luật mới được chuyển cho Tổng thống xem xét, quyết định phủ quyết hay ký ban hành.

Quyền của tổng thống trong quy trình xây dựng luật

Sau khi dự luật đã chính thức được cả Hạ viện và Thượng viện thống nhất thông qua, dự luật được chuyển cho tổng thống (lúc này dự luật được gọi là “Enrolled Bill”). Khi này, Tổng thống có 4 chọn lựa ứng xử sau:

(1) Không có hành động gì trong thời gian Quốc hội vẫn đang họp và có đủ 10 ngày sau đó là đang họp: khi đó dự luật tự động thành luật sau 10 ngày. Đây thường là các đạo luật mà Tổng thống không muốn gắn uy tín cá nhân của mình với nội dung của đạo luật, nhưng cũng không chính thức phản đối nội dung của đạo luật.

(2) Không có hành động gì trong thời gian Quốc hội vẫn đang họp và không có đủ 10 ngày sau đó là đang họp. Khi đó dự luật sẽ bị coi là bị phủ quyết bỏ túi (pocket veto). Đây là trường hợp Tổng thống không đồng ý với nội dung của đạo luật đã được thông qua nhưng cũng không muốn chính thức lên tiếng phản đối nội dung của đạo luật.

(3) Tổng thống coi dự luật là không khôn ngoan và không phù hợp, và quyết định ban hành văn bản phủ quyết (veto). Khi này dự luật được chuyển trả lại để Quốc hội xem xét (cùng với văn bản phủ quyết của Tổng thống). Khi này, Quốc hội có thể quyết định không bỏ phiếu chống lại tổng thống hoặc quyết định bỏ phiếu chống. Nếu Quốc hội bỏ phiếu ngược lại Tổng thống (sau khi đã đọc văn bản phủ quyết của Tổng thống) với tỷ lệ ở 2 viện đều đạt từ 2/3 số nghị sỹ có mặt trở lên, dự luật mặc nhiên trở thành luật.

(4) Tổng thống đồng ý (toàn bộ) nội dung dự luật và chấp thuận ký ban hành. Đây là trường hợp, Tổng thống cũng muốn gắn trách nhiệm và uy tín cá nhân của mình đối với nội dung của đạo luật. Các đạo luật phản ánh chính sách đến từ phía hành pháp thường sẽ được Tổng thống trực tiếp ký ban hành.

Quy định về quyền phủ quyết của tổng thống bắt buộc làm cho các nghị sỹ khi xây dựng và bảo trợ các dự luật của mình phải có sự nhượng bộ với ngành hành pháp để tránh khả năng Tổng thống có thể phủ quyết dự án luật. Trong thực tế, tỷ lệ đạo luật bị Tổng thống phủ quyết cũng không quá lớn, nhưng tỷ lệ dự luật sau khi đã bị phủ quyết mà Quốc hội có thể bỏ phiếu chống lại sự phủ quyết của tổng thống và giành chiến thắng càng hãn hữu. Cụ thể, theo thống kê ở Hoa Kỳ, từ năm 1789 tới 2008, tỷ lệ Quốc hội bỏ phiếu chống lại sự phủ quyết của Tổng thống mà đạt được sự đồng thuận từ 2/3 nghị sỹ có mặt trở lên chỉ vào khoảng 4%. Thêm vào đó, khoảng 35% số dự luật này buộc phải có sự thay đổi về mặt nội dung để đáp ứng những quan ngại của Tổng thống.

Tác giả: Nguyễn Văn Cương – Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp

Đăng lại từ Trang thông tin về kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa và hợp nhất VBQPPL – Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp (www.ktvb.moj.gov.vn)

(*) Tiêu đề bài viết do TRITHUCVN đặt lại

Xem thêm: